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反腐學者李莉：紀律、主體責任及公私邊界不清致扶貧腐敗頻發(fā)

反腐學者李莉：紀律、主體責任及公私邊界不清致扶貧腐敗頻發(fā)

2017年01月05日 09:03:08 瀏覽量: 來源:檢察風云 作者:李莉

　　雖未違法，也須嚴處

　　筆者通過對中紀委網(wǎng)站及相關媒體曝光的405例扶貧領域內(nèi)的違紀案例進行梳理與分析，總結(jié)出扶貧領域的違紀案件的幾個特點。

　　首先，處罰依據(jù)以黨內(nèi)紀律為準。具體而言，在扶貧領域違紀案件中，主要以《中國共產(chǎn)黨黨章》和《農(nóng)村基層干部廉潔履職若干規(guī)定（試行）》、《廉潔紀律》為依據(jù)。通過對已有違紀案例進行詞云分析，我們發(fā)現(xiàn)，扶貧領域內(nèi)的違紀類型主要包括：審核把關不嚴、少記賬、不記賬、違規(guī)收取失職瀆職、不正確履職等。

　　不難發(fā)現(xiàn)，這些違紀案例中，違規(guī)的行為（包括截留、冒領、虛報、挪用）占據(jù)比例最高。這些違紀類型與違法案件有相似之處，但違紀行為觸犯的金額一般較少，尚未構(gòu)成違法行為。這也反映出在扶貧領域，涉及貧困群眾的項目實際都是與其生活息息相關的惠民項目或工程。數(shù)量少，但影響惡劣。因此，雖然未能構(gòu)成違法，但也需要按照黨的紀律條例嚴格查處。

　　其次，監(jiān)管失職也是違紀。在這些違紀案件中，還有一部分案件是屬于監(jiān)管失職、不到位。例如湖北省咸寧市咸安區(qū)扶貧辦監(jiān)管失職問題。咸安區(qū)扶貧辦在辦理某公司的財政扶貧貼息貸款申請時，審核把關不嚴，未發(fā)現(xiàn)資料造假等問題，致使50萬元扶貧貼息貸款被騙（后被追回）。區(qū)扶貧辦原黨組書記、主任熊秋秀，區(qū)財政局農(nóng)財股原負責人李兵受到黨內(nèi)警告處分；區(qū)扶貧辦黨組原副書記李應敏受到黨內(nèi)嚴重警告處分。此案例中，區(qū)扶貧辦原黨組書記、主任，副書記以及區(qū)財政局農(nóng)財股原負責人雖然并不是直接參與違紀行為，但他們作為主管領導卻負有監(jiān)管失職的主體責任，因此均受到黨內(nèi)警告處分。

　　相比于各種違法案件而言，這些違紀案例都反映出違紀不僅著眼于具體的截留、挪用、冒領等違紀行為，而且更問責于其主管領導及上級黨委的主體責任。

　　再次，違紀主體多為“一把手”。違紀行為的主體與違法行為主體類似，都是“一把手”為主。村委會主任、村支書（包括掛職第一書記）占據(jù)60%以上；村兩委的其他干部，例如村文書、民兵營長等村干部，以及扶貧辦主任和主要農(nóng)業(yè)（林業(yè)）的對口部門的一把手也是主要群體。

　　這也表明，無論是違法還是違紀行為，作為一把手的村委干部，都是權力監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。

　　最后，違紀的處罰類型不同。與違法的刑罰不同，我們發(fā)現(xiàn)違紀案件的處罰類型都是黨內(nèi)紀律處分，例如黨內(nèi)警告處分、嚴重警告處分、開除黨籍處分等。相比較違法的刑事處罰而言，違紀懲罰具有鮮明的警示、告誡性質(zhì)。同時，也表明，作為與群眾聯(lián)系最直接的基層干部而言，通過違紀的查處實現(xiàn)防微杜漸、塑造黨的紀律嚴明的形象意義重大。

　　三個“邊界不清”致違紀頻發(fā)

　　紀律邊界不清

　　在全面依法治國和全面從嚴治黨的大背景下，新修訂的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》堅持紀在法前、紀嚴于法，是管黨治黨制度創(chuàng)新的重要成果。如果退守至法律防線，只有嚴重違紀違法的領導干部受到懲處，多數(shù)黨員都“脫管”、不把紀律和規(guī)矩當回事，全面從嚴治黨就會成為一句空話。在這些案例中，我們也看到占據(jù)六成以上的案例都涉及違規(guī)。

　　這些違反黨的紀律、規(guī)矩的扶貧領域的干部認為“違紀只是小節(jié)”。這反映出這些基層干部作為一名共產(chǎn)黨員未能嚴格遵守黨章、黨規(guī)，未能明確黨員的紀律要求實際比法律要求更高，因而出現(xiàn)違規(guī)審批等問題。

　　紀律的邊界實際是中國共產(chǎn)黨黨員的底線，體現(xiàn)著黨的理想信念宗旨，比法律要求更高。黨紀必須先于國法、嚴于國法，把黨紀挺在國法前面，就是要對黨員、干部提出更高要求。

　　主體責任邊界不清

　　甘肅省秦安縣五營鎮(zhèn)北坡村原黨支部書記、村委會主任邵友芳截留精準扶貧專項貸款。期間，群眾多次反映邵友芳的問題，五營鎮(zhèn)黨委、紀委雖然進行了調(diào)查，但工作敷衍應付，未能發(fā)現(xiàn)存在的問題。最后，該村上級五營鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)紀委書記、鎮(zhèn)紀委副書記、監(jiān)察室主任都受到了相應的處分。這個案件反映出來的正是領導主體責任邊界不清的問題?！奥鋵嶞h風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任”，這

　　是十八屆三中全會對反腐敗體制機制建設的重要部署。具體而言，黨委的主體責任：一是加強領導，選好用好干部，防止出現(xiàn)選人用人上的不正之風和腐敗問題；二是堅決糾正損害群眾利益的行為；三是強化對權力運行的制約和監(jiān)督，從源頭上防治腐?。凰氖穷I導和支持執(zhí)紀執(zhí)法機關查處違紀違法問題；五是黨委主要負責同志要管好班子，帶好隊伍，管好自己，當好廉潔從政的表率。對于基層干部而言，尤其是扶貧領域的領導干部，加強對扶貧領域的各項工作中權力運行的制約和監(jiān)督，糾正損害群眾利益的行為，是落實主體責任的重要內(nèi)容。因此，在上述案例中，截留扶貧資金的村干部違紀行為的發(fā)生不僅僅是其本身的問題，也是其上級領導忽視權力監(jiān)督和制約，未認真履行主體責任的表現(xiàn)。未能區(qū)分主體責任的界限，就容易監(jiān)管失職，損害群眾利益。

　　公私邊界不清

　　在違紀的案件中，我們發(fā)現(xiàn)有一類所謂“厚親待友”型案件。例寧夏回族自治區(qū)西吉縣蘇堡鄉(xiāng)張撇村黨支部原書記先后違規(guī)給自己及3個兒子辦理8個低保指標，村委會原主任王軍軍先后違規(guī)給自己及妻子辦理4個低保指標。這是典型的公私邊界不清的表現(xiàn)。在基層，尤其是農(nóng)村，很多村干部的公私意識還很單薄，認為自己是村主任、村支書就等于是一個人說了算。由于基層監(jiān)督薄弱，很多村干部甚至會覺得給自己家辦事、謀利益都是天經(jīng)地義。覺得自己為村民做事，付出了很多，給自己和家人謀點利是應該的。這些行為的背后都是沒有真正意識到自己的權力是公共權力。利用公共權力就應該為公共利益服務，而不是為自己的私人利益。同時，也有一些人認為，自己當了村主任，家里的親朋好友沾點光，得點利是應該的。誰不給自己謀利誰就是傻子。而且在很多人眼里，占點便宜，優(yōu)先辦點事，這些都并不算違法行為，沒什么大不了的。確實，這些

　　不是違法行為，但卻是嚴重損害了共產(chǎn)黨員形象的違紀行為。普通貧困群眾，如果在亟須幫助的事情上得不到公平對待，那么，這不僅會影響到他們的衣食住行等正常生活，更會影響到他們對黨的信任。立黨為民，執(zhí)政為公，如果不能真正區(qū)分公權與私利，那么這些小的違紀行為終有一天會演變?yōu)檫`法的大問題。

　　如何防微杜漸

　　“勿以善小而不為，勿以惡小而為之?！惫湃俗鋈说牡览砥鋵嵰粯舆m用于精準扶貧領域的腐敗預防工作上。具體來說，我認為可以從以下三個方面著眼。

　　首先，正確樹立“紀在法前、紀嚴于法”的紀律觀念。中國共產(chǎn)黨的先鋒隊性質(zhì)主要體現(xiàn)在全體黨員的模范先鋒性質(zhì)上。法律適用于每一個普通公民，但黨紀黨規(guī)卻高于法律，嚴于法律，它體現(xiàn)了我們黨的先鋒隊性質(zhì)、先進性理念。因此，作為扶貧領域的基層黨員干部，需要明確黨紀與國法的邊界，需要樹立“紀在法前、紀嚴于法”的觀念。重視紀律與規(guī)矩對個人的約束與制約。

　　其次，正確區(qū)分公私邊界。越是在基層，黨員干部所接觸和處理的工作越細微和瑣碎。這些工作也容易與群眾百姓的日常生活密切相關。加之中國農(nóng)村較為深厚的熟人社會特征，人情、面子和關系在工作中既是便于聯(lián)系群眾的橋梁，但也會帶來很多說不清、道不明的灰色行為。

　　各種公私界限在這種工作環(huán)境中很難有效區(qū)分與界定。給點好處，行個方便被雙方都認為是正常和合乎人情的。但是，越是易于混淆，愈加需要基層干部能夠明確公私界限，尤其是涉及與自己有利益沖突的家屬、親戚時，各種利用權力行使方便和特權的觀念都要及早剎車。

　　再次，切勿貪“小便宜”。所謂貪小便宜并不是我們中國人特有的心理。環(huán)顧歷史，高至國家元首，下至普通百姓，都曾被發(fā)現(xiàn)有過這種心理的案例。在很多人看來，沾點小便宜并不是不可原諒的大錯，因而也容易為大家所接受。

　　在香港1960-1970年代，當時整個社會上也都是這種心理，醫(yī)院需要給點醫(yī)生紅包，執(zhí)行公務的警察經(jīng)常免費拿小販叫賣的東西。占便宜的人覺得所沾之物不值多少錢，故而沒什么大不了；被占便宜的人覺得求得心安，以此免去被難為。然而，在這種雙方默認合理的風氣下，整個社會就會自下而上逐漸適應起來。面對重要的事情時，掌握權力的官員就會變本加厲。但追其源頭，其實實在是大家對于最細微的貪小便宜的放縱導致。（作者系清華大學廉實力建設與發(fā)展研究中心研究員）