積極探索“三權”分置有效實現(xiàn)途徑
積極探索“三權”分置有效實現(xiàn)途徑
2018年02月27日 10:02:57 來源: 浙江新聞客戶端 作者: 程渭山
總體上看，各地黨委、政府都高度重視“三權”分置工作，積極探索“三權”分置的有效實現(xiàn)途徑，取得了很大成效，涌現(xiàn)出許多好做法、好經(jīng)驗、好模式，但改革中存在的問題和困難也不容回避。
黨的十九大報告提出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度?！鄙罨r(nóng)村土地制度改革，實行農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權”分置并行，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。長期以來，我省堅持與完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，高度重視農(nóng)村土地承包、流轉管理工作，堅持穩(wěn)定土地承包關系和搞活土地經(jīng)營關系“兩手抓”，有力促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。為進一步總結我省“三權”分置的工作成效和存在問題，提出加強引導和扶持的政策措施，近來我們進行了專題調(diào)研?？傮w上看，各地黨委、政府都高度重視“三權”分置工作，積極探索“三權”分置的有效實現(xiàn)途徑，取得了很大成效，涌現(xiàn)出許多好做法、好經(jīng)驗、好模式，但改革中存在的問題和困難也不容回避?，F(xiàn)將有關情況總結如下。
我省農(nóng)村承包地“三權”分置開展情況
改革開放以來，我省認真貫徹執(zhí)行黨的農(nóng)村土地政策，堅持和完善以家庭承包為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，較早開展了以“落實農(nóng)村土地集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權”為主要內(nèi)容的“三權”分置探索，積極落實農(nóng)村土地集體所有權，做好土地承包和完善深化工作，不斷豐富“三權”分置的具體實現(xiàn)形式，積極引導土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉，拓展土地經(jīng)營權權能，為我國“三權”分置的全面實施提供了重要的實踐基礎。
（一）“三權”分置開展較早
我省較早提出并實踐農(nóng)村承包土地集體所有權、農(nóng)戶承包權和土地經(jīng)營權“三權”分置。早在上世紀80年代，紹興等地就開始有農(nóng)戶經(jīng)營那些不到戶或農(nóng)戶不要的農(nóng)田，出現(xiàn)了全省首批種糧大戶。上世紀90年代第二輪延包時，實行“口糧田”“責任田”分離（即“兩田制”），將農(nóng)戶不愿承擔農(nóng)業(yè)稅部分的責任田的經(jīng)營權流轉給種糧大戶經(jīng)營，以種糧大戶為代表的規(guī)模經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展。本世紀初又開展了二輪完善，將一些責任田承包權落實到戶、而經(jīng)營權仍委托村集體流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，呈現(xiàn)了以糧食生產(chǎn)、高效經(jīng)濟作物種植并存的發(fā)展格局。2015年起，我省全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，進一步明晰并落實土地承包權的用益物權地位。
（二）“三權”分置成效顯著
農(nóng)村土地集體所有權全面落實，集體農(nóng)用地權屬總體明確。我省于2012年全面開展了農(nóng)村集體土地所有權確權工作，2015年底前劃清了村集體土地權屬界限，明晰了村集體土地所有權，為后續(xù)土地承包經(jīng)營權確權登記頒證奠定了堅實基礎。
新一輪承包地確權登記頒證扎實開展，農(nóng)民承包權基本穩(wěn)定。至2016年底，全省有土地確權任務的94個縣級單位全部推開，23482個行政村開展，占需確權村總數(shù)的97.98%；完成承包地測繪643.8萬戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的80.2%；1341.94萬畝家庭承包地完成實測，占承包地總面積的81.9%。全省家庭承包經(jīng)營的耕地面積1868.35萬畝，家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶903.59萬戶，簽訂土地承包合同869.99萬份，占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶總數(shù)的96.3%；頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證書839.32萬本，占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶數(shù)的92.9%。
土地經(jīng)營權流轉快速推進，權能不斷拓展。以糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為主平臺，積極推進土地經(jīng)營權流轉。到2016年底，全省土地流轉面積1005萬畝，占總承包耕地面積的53.8%，比全國高出18個百分點。其中，德清縣農(nóng)村土地流轉率高達79.9%，居全省首位。全省10畝以上規(guī)模經(jīng)營的面積達到811.2萬畝，占流轉面積的80.72%。
建立健全流轉服務組織，土地流轉日益規(guī)范。各地普遍建立了功能較為完善的農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易體系，全省93.2%的縣（市、區(qū)）、93.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和64.8%的村建立了土地流轉服務組織，為土地流轉提供信息發(fā)布、合同簽訂、合同鑒證、政策咨詢、價格指導、糾紛協(xié)調(diào)等服務。制訂了全省統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權流轉合同文本格式，要求流轉期限超過一年、委托流轉或流轉達到一定規(guī)模的必須簽訂相應合同，探索實行流轉登記備案制度。完善土地流轉糾紛調(diào)處機制，建立土地承包糾紛仲裁機構，全部覆蓋82個具有農(nóng)戶承包地的縣（市、區(qū)）。
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積極探索突破土地長期流轉機制。如諸暨市山下湖鎮(zhèn)解放村牽頭流轉農(nóng)戶3082畝土地，引進浙江米果果生態(tài)農(nóng)業(yè)集團。該集團采取“保底收益+贈送10%股份+利潤分紅”的模式，讓村民充分獲益，解決了村民不愿長期流轉、企業(yè)不愿持續(xù)大量投資的問題，形成農(nóng)戶和企業(yè)利益共同體、命運共同體。
探索土地承包經(jīng)營權轉讓、農(nóng)戶自愿退出途徑。如義烏市早在2009年就開始探索土地流轉農(nóng)民養(yǎng)老保險制度?？聵騾^(qū)于2012年開展全國首批農(nóng)村改革試驗區(qū)的土地使用管理制度創(chuàng)新試點，對自愿退出承包地的農(nóng)戶，由村集體收回農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權，給自愿退出承包權（或事實失地）的農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險。杭州市則于2016年底出臺了《關于建立農(nóng)村“三權”自愿退出機制的指導意見》。
探索承包土地經(jīng)營權抵押貸款。如嵊州市作為農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款國家級試點縣，大膽創(chuàng)新破解有關試點難題。到2017年4月底，有13家銀行參與試點，累計發(fā)放承包土地經(jīng)營權抵押貸款2.16億元，貸款余額達到1.74億元。衢江區(qū)探索建立“財政風險池+農(nóng)村產(chǎn)權交易中心鑒證+金融機構貸款+農(nóng)合聯(lián)風險處置”的聯(lián)動抵押擔保機制，加快推進土地經(jīng)營權抵押貸款試點。
探索建立流轉儲備金和“綠色銀行”制度。如衢州市各縣（市、區(qū)）通過農(nóng)合聯(lián)或國有公司成立農(nóng)村產(chǎn)權預流轉公司（即“綠色銀行”），建立流轉儲備金制度，對閑置的土地、林地、山塘水庫等進行收儲、流轉。
探索功能上的“三位一體”。如安吉縣“兩山”農(nóng)林合作社聯(lián)合社以金融創(chuàng)新支持農(nóng)民合作社發(fā)展，在解決涉農(nóng)企業(yè)融資擔保難、融資費用貴、短期資金周轉互助以及產(chǎn)業(yè)化服務等方面取得突破，形成了為涉農(nóng)經(jīng)營主體提供“產(chǎn)前有資金、產(chǎn)中有技術、產(chǎn)后有銷售”的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈服務平臺?？聵騾^(qū)供銷社則全力打造“一網(wǎng)多用、城鄉(xiāng)互動、雙向流通、融合一體”的“供銷·淘實惠”農(nóng)村電商綜合服務平臺，在全區(qū)基本完成區(qū)、鎮(zhèn)、村三級電商網(wǎng)絡構建，并積極引導金融機構入駐平臺服務。
探索建立土地流轉風險防范機制。我省在全國率先推出并完善“共保體”模式承保政策性農(nóng)險，著力推進農(nóng)業(yè)保險模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、品種創(chuàng)新，切實減輕新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的后顧之憂，降低土地經(jīng)營權的流轉風險。建立土地流轉風險保障金，如嘉興平湖市、海鹽縣等9個縣（市、區(qū)）由縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、流入土地主體、村級集體經(jīng)濟組織各出一部分，實行專項管理和?？顚Ｓ?，土地流轉風險保障金規(guī)模已達4000萬元。探索農(nóng)村土地流轉履約保證保險，通過引入保險機構對土地流轉雙方的合同行為進行擔保，降低土地流轉失約風險。建立對工商企業(yè)等經(jīng)營主體大面積流轉農(nóng)戶土地的資格審查、項目審核和風險防范制度。
我省農(nóng)村承包地“三權”分置主要實現(xiàn)形式
近年來，我省各地堅持“依法、自愿、有償”原則，結合農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”和“一區(qū)一鎮(zhèn)”建設，積極探索農(nóng)村承包地“三權”分置有效實現(xiàn)形式，有序推進土地經(jīng)營權流轉，形成了許多好做法、好經(jīng)驗。總的來看，主要有以下幾種比較典型的模式。
租賃承包型。這是我省土地流轉的主要模式。這種模式具體又包括三種類型：一是直接租賃，即由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體直接與農(nóng)戶簽訂土地租賃協(xié)議，進行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。這種類型由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要直接面對大批農(nóng)戶，談判成本較高，而且這種流轉具有一定的自發(fā)性，不確定性比較大。二是委托流轉，也稱為“反租倒包”，即農(nóng)戶將承包土地委托給村集體（村經(jīng)濟合作社），并簽訂流轉協(xié)議，由村集體再跟新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簽訂承包合同，同時明確流轉后不得改變農(nóng)業(yè)用途。三是整村（組）流轉。
股份合作型。這種模式是以土地承包經(jīng)營權作價入股農(nóng)民專業(yè)合作社，實行土地集中流轉、統(tǒng)一經(jīng)營、保底分紅的規(guī)模經(jīng)營方式。
土地量化型。這種模式是直接將土地資源股份化，即把村民承包土地直接量化為村集體（村經(jīng)濟合作社）的股權。實踐證明，土地資源股份化模式不僅可以通過“確權不確地”化解農(nóng)村土地確權工作中的種種難題，也可突破土地流轉中所普遍面臨的土地承包期到2028年前后到期的期限難題，還可以通過股份增減來避免“增人不增地、減人不減地”帶來的矛盾，是當前既能地盡其力發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的有效途徑，又是合乎民意保障農(nóng)民權益和收益的良好方法，值得重點推廣。
托管經(jīng)營型。這種模式引導農(nóng)戶把土地托管給有較強統(tǒng)一經(jīng)營能力的合作社，實現(xiàn)農(nóng)戶與合作社雙贏。
季節(jié)性流轉型。即農(nóng)戶將承包地季節(jié)性地出租給合作社等新農(nóng)業(yè)型經(jīng)營主體經(jīng)營。
我省農(nóng)村承包地“三權”分置面臨的主要問題
通過穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地二輪承包關系，積極推動土地確權和流轉，我省“三權”分置工作取得了積極進展，但同時在法律和實踐層面上還存在一些問題和困難。
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集體所有權權能實現(xiàn)缺乏國家層面法律支撐。我省先后頒布了《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》和《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》，然而由于全國性專項立法滯后于村民自治組織發(fā)展，相對于村民自治組織的快速發(fā)展，村集體經(jīng)濟組織——村經(jīng)濟合作社的地位和實體運作都顯薄弱。盡管我省大多數(shù)地方開展了土地集體所有權確權登記，但土地所有權證書尚未頒發(fā)，權屬糾紛也有存在。事實上，隨著農(nóng)戶承包權越來越得到強化，農(nóng)村土地集體所有權在某種程度上被虛化、弱化了。村集體經(jīng)濟組織對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權能缺乏有效實現(xiàn)形式，土地集體所有的優(yōu)勢和作用尚未完全發(fā)揮，集體經(jīng)濟組織民主議事機制需要完善和提升。
土地經(jīng)營權權能實現(xiàn)缺乏強有力的法理支持。目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉相關立法已遠不能滿足現(xiàn)實需要，特別是土地經(jīng)營權進行抵押貸款缺乏法律依據(jù)?！掇r(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定，家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權只可流轉，沒有賦予抵押權能。《物權法》規(guī)定，以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權可以抵押，而耕地等集體所有土地使用權不得抵押?！稉７ā芬惨?guī)定，集體所有的土地使用權，不得抵押。雖然中央通過一號文件形式賦予了農(nóng)民對承包土地經(jīng)營權抵押、擔保權能，但還處于初期探索階段，許多相關法律法規(guī)尚未修改到位，對銀行辦理相關業(yè)務來說也還面臨一系列的法律障礙。土地經(jīng)營權抵押擔保評估機制缺乏，目前尚無專業(yè)的評估機構、評估人員、評估標準和評估參考價值。土地經(jīng)營權處置機制不夠健全，一旦出現(xiàn)經(jīng)營風險，金融機構在土地經(jīng)營權抵押物處置中缺乏制度保障和操作指引，加上土地經(jīng)營權處置變現(xiàn)難度大、周期長、成本高，多數(shù)涉農(nóng)金融機構對開辦土地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務并不積極。
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土地所有權不斷被弱化、虛化。主要體現(xiàn)在：一是農(nóng)戶承包土地私下買賣、調(diào)換比較普遍，嚴重弱化了集體的土地所有權。二是農(nóng)戶土地私下流轉成常態(tài)，村集體所有權無法得到體現(xiàn)。三是應收回土地收不回。按照《土地承包法》第26條規(guī)定，承包方全家遷入設區(qū)市、轉為非農(nóng)戶口的，應當將承包的耕地交回發(fā)包方，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地；浙江省《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》實施辦法還規(guī)定，承包期內(nèi)承包農(nóng)戶消亡的，發(fā)包方依法收回其家庭承包的耕地。但事實上各村基本沒有執(zhí)行。四是權益分配上話語權在減弱。
基層調(diào)整土地呼聲較難處理。二輪承包中登記的面積，不少地方按好、中、差等土地等級進行折算，登記面積每戶較為均等，但實際占有面積并不一致。如按實際面積登記，因涉及多出來的面積人口進出找補、征用后土地補償費分配不均等因素，易引發(fā)承包戶間的矛盾。二輪承包及其完善普遍以一輪承包到期時的人口數(shù)為標準，迄今近20年時間，人口情況變動較大，如按照實有面積和人口登記，基層群眾要求調(diào)整土地呼聲涌現(xiàn)。這種呼聲具有一定合理性，卻與承包期30年不變的政策要求不吻合，但要落實“生不增、死不減”長期不變，群眾難以接受。事實上，在發(fā)生土地征用的地方，個別村存在調(diào)整承包的行為；也有地方以村規(guī)民約的方式，以村或組為單位每隔三五年擅自調(diào)整土地，且不簽訂承包合同、不申報、不審批，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門對制止調(diào)整或恢復調(diào)整前原狀缺乏有效的手段和辦法。
農(nóng)村土地流轉存在較多問題。一是土地流轉推進難度越來越大；二是流轉價格不合理、期限偏短；三是土地難連片；四是農(nóng)業(yè)設施用地落實不了；五是部分土地流轉行為不夠規(guī)范；六是流轉后土地使用監(jiān)管乏力。少數(shù)地方土地流轉存在“非糧化與非農(nóng)化”傾向，違背了土地流轉不得改變農(nóng)業(yè)用途的規(guī)定；個別工商業(yè)主和企業(yè)還存在“流而不用”現(xiàn)象，期待調(diào)整土地用途，流轉引導和監(jiān)管力度有待加強。
基層管理人員配置嚴重不足。我省現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)營管理（土地承包管理）隊伍特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管理隊伍力量較為薄弱，如紹興市平均每個縣在崗6.5人、每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在崗1.8人，而工作涉及面廣，包括集體三資管理、土地承包、土地流轉、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，很難進行及時有效的管理和指導服務。在完成新一輪承包地確權登記頒證后，土地承包的日常管理工作依然很重，而且隨著土地經(jīng)營權登記管理的開展，這方面工作將制度化、常態(tài)化。為此，亟需進一步加強基層管理人員力量，提升業(yè)務能力。
有序推進農(nóng)村承包地“三權”分置的對策建議
習近平總書記在黨的十九大報告中提出：“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！币虼耍龊谩叭龣唷狈种霉ぷ饔葹橹匾?。我們要以市場化改革為取向，以“還權賦能”為核心，針對農(nóng)村承包地“三權”分置中存在的問題，科學界定“三權”內(nèi)涵、權利邊界及相互關系，依法確權明確“三權”歸屬、強化管理協(xié)調(diào)“三權”關系、立法創(chuàng)新拓展“三權”權能，逐步建立規(guī)范高效的“三權”運行機制，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，努力形成“三權”分置新格局。
加快完善“三權”分置法律法規(guī)。當前，我省“三權”分置實踐已遠遠走在法律和理論前面，迫切需要加快制定和修改完善“三權”分置法律法規(guī)，創(chuàng)建有利于農(nóng)村承包地“三權”分置的法制政策環(huán)境。進一步開展土地承包權有償退出、土地經(jīng)營權抵押貸款、土地經(jīng)營權入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點，總結形成可推廣、可復制的做法和經(jīng)驗，制定出臺健全農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權退出等方面的具體辦法。加快《農(nóng)村土地承包法》《物權法》《擔保法》等法律修訂完善工作，從法律層面盡快明確農(nóng)村土地二輪承包到期后的承包關系，以及農(nóng)村土地集體所有權、承包權、經(jīng)營權的內(nèi)涵與“三權”關系，推動土地經(jīng)營權抵押貸款有關法律條款修改。認真研究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、家庭農(nóng)場發(fā)展等相關法律問題。在《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》基礎上，建議全國人大制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織性質(zhì)、成員資格界定、集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村土地的權利與義務等。制定出臺《浙江省土地流轉條例》，規(guī)定土地經(jīng)營權流轉方式、期限、費用及土地使用性質(zhì)等，明確土地經(jīng)營權的抵押、擔保權能。
全面完成農(nóng)村土地確權登記頒證。農(nóng)村土地確權登記頒證，是“三權”分置的基礎。完成農(nóng)村集體土地所有權確權登記頒證，依法明確農(nóng)村集體土地所有權權屬，將土地所有權證書發(fā)放到位。及時提供確權登記成果，切實保護好農(nóng)民的集體土地權益。加快完成農(nóng)村承包地確權登記頒證，做到地塊、面積、合同、證書“四到戶”，面積、合同、登記簿、證書“四相符”，切實保護農(nóng)戶承包土地的用益物權。建立省市縣互聯(lián)互通土地承包信息管理系統(tǒng)，健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度，實行承包合同網(wǎng)簽管理。通過流轉合同鑒證、交易鑒證、依申請對規(guī)模主體流轉土地進行登記等方式對經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權予以確認，促進土地經(jīng)營權功能更好實現(xiàn)。
切實扭轉土地所有權被弱化趨勢。農(nóng)村土地集體所有，這是政策底線。要大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟，加強村股份經(jīng)濟合作社建設，完善組織機構和運行機制。進一步清晰集體所有權與農(nóng)戶承包權的關系，充分維護農(nóng)民集體對承包土地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權能，保障其有效履行土地集體所有人職責。充分發(fā)揮村級集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)一協(xié)調(diào)服務功能，支持其做好接受承包農(nóng)戶委托流轉、協(xié)調(diào)規(guī)模流轉、實行土地股份合作、承擔土地整理和基礎設施建設項目等工作。對涉及承包土地事宜實行村民代表大會或戶長會議等議事決策程序，切實保障集體成員的知情權、決策權、監(jiān)督權。
建立健全土地流轉規(guī)范管理制度。土地經(jīng)營權流轉是“三權”分置的重點，必須依法依規(guī)、有序推進。賦予“三權”分置下的土地經(jīng)營權物權化性質(zhì)，滿足可轉讓、可抵押要求。支持和保障承包農(nóng)戶依法行使流轉土地自主權。引導流轉雙方通過公開的土地流轉交易平臺進行交易，指導幫助其簽訂規(guī)范的書面合同，并對流轉期滿后在同等條件下優(yōu)先續(xù)約、地上物權屬及補償、土地征用補償?shù)葍?nèi)容作出約定，依法平等保護流轉雙方的權益。全面建立土地流轉合同備案和登記制度，探索建立土地流轉受讓方農(nóng)業(yè)經(jīng)營資質(zhì)制度。嚴格工商資本準入門檻，對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地的租地條件、經(jīng)營范圍、安置當?shù)剞r(nóng)村勞動力和違規(guī)處罰等作出規(guī)定，建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度，按租賃承包地面積實行分級備案，加強事中事后監(jiān)管。實行土地用途管制制度，堅決制止和查處違法違規(guī)行為，禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”。
構建新型經(jīng)營主體政策扶持體系。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是實施“三權”分置、放活經(jīng)營權、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的主要力量。推進家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、集體合作農(nóng)場、農(nóng)業(yè)服務組織等新型經(jīng)營主體共同發(fā)展，扶持創(chuàng)建示范性家庭農(nóng)場，深化農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范提升行動，鞏固擴大農(nóng)民合作社綜合社試點，培育扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。引導新型經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結機制，帶動普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益。支持新型經(jīng)營主體相互融合，鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等聯(lián)合與合作。完善新型經(jīng)營主體財政、信貸保險、稅收、用地、項目扶持等政策。加快推進新型職業(yè)農(nóng)民培育，將職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)成建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主導力量。
積極回應基層適當調(diào)整土地呼聲。要在穩(wěn)定完善土地承包關系的基礎上，積極回應基層關于適當調(diào)整土地承包的呼聲，借助于新一輪承包地確權登記頒證，依法依規(guī)、統(tǒng)籌兼顧解決好長期積累的歷史遺留問題。一是針對早年個別地方違法征用、占用承包土地，導致承包地無法恢復原狀的問題，加強分類指導。符合土地利用規(guī)劃和現(xiàn)實需要的，允許在規(guī)定期限內(nèi)辦理相應手續(xù)后，給予依法認可，注銷相應承包權證；對不符合土地利用規(guī)劃和現(xiàn)實需要的，依法予以調(diào)處。二是針對農(nóng)嫁女等特殊群體沒有依法落實承包經(jīng)營權的，沒有機動地的，采用集體土地補償費分配、集體經(jīng)濟分配等方式予以補償解決；有機動地的，在機動地上分配解決。
加強農(nóng)村土地承包管理隊伍建設。一是完善縣鄉(xiāng)土地承包管理體系隊伍，加強土地承包日常管理，根據(jù)實際情況及時變更承包地權屬。依法配備農(nóng)村集體資產(chǎn)專管員，履行好村級土地承包管理職責，管好土地承包檔案資料，做好承包土地日常管理和備案登記。二是根據(jù)國務院辦公廳《關于引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》，以市或縣為單位，對原有土地流轉交易服務機構進行改造提升，納入農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易市場體系，構建省、市、縣互聯(lián)互通的土地流轉交易體系。三是建立“鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障”多元化糾紛調(diào)處機制，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁體系，加強能力建設，依法有序開展仲裁工作。
?。ㄗ髡邽檎憬∞r(nóng)村發(fā)展研究中心理事長）
